Stand: 25.02.2003

Der inzwischen Gesetz gewordene § 28 WHG n.F. hat schon frühzeitig insbesondere bei den die Unterhaltung durchführenden Wasser- und Bodenverbänden Fragen aufgeworfen. Die Fragen richteten sich auf drei Themenfelder:

• Werden Inhalt und Umfang der Gewässerunterhaltung durch die neuen Begriffe Pflege und Entwicklung sowie durch die Ausrichtung an den Bewirtschaftungszielen der §§ 25 a - d WHG über das bisherige Maß hinaus erweitert?

• Können die künftigen Aufgaben der Gewässerunterhaltung angesichts der Tatsache, dass durch die WRRL der biologische und ökologische Akzent der Gewässerbewirtschaftung deutlich verstärkt und damit in die Nähe der Aufgaben des Wohls der Allgemeinheit gerückt wird, weiterhin durch die Gemeinden und die Wasser- und Bodenverbände als bisherige Träger wahrgenommen werden oder bedarf es hierzu einer anderen Organisationsform?

• Da die verbandsrechtliche Beitragserhebung vorteilsbezogen ist, kann sie für Gemeinwohl bezogene Unterhaltungsaufgaben nicht herangezogen werden. Kann die Finanzierung eine Aufgabe der örtlichen Gemeinschaft der Gemeinden sein? Wie wären diese Aufgaben künftig zu finanzieren?

2. Inhalt und Umfang der Gewässerunterhaltung

Die Neuregelung des § 28 Abs. 1 WHG definiert die Gewässerunterhaltung zunächst als Pflege und Entwicklung, die sich an den gesetzlichen Bewirtschaftungszielen für die oberirdischen Gewässer ausrichten und den im Maßnahmenprogramm nach § 36 WHG an die Gewässerunterhaltung gestellten Anforderungen entsprechen muss. Im weiteren Text wiederholt die Neufassung in leichter Abänderung die Regelungen in § 28 Abs. 1 WHG a.F. und normiert unverändert als Unterhaltung die Erhaltung eines ordnungsgemäßen Abflusses und an schiffbaren Gewässern die Erhaltung der Schiffbarkeit. Das jeweilige Landesrecht kann weitere Zwecke bestimmen.

Nach bisherigem Recht waren Zwecke der Gewässerunterhaltung

• die Erhaltung eines ordnungsgemäßen Zustandes für den Wasserabfluss und an schiffbaren Gewässern auch die Erhaltung der Schiffbarkeit,

• die Erhaltung eines ordnungsgemäßen Gewässerzustands auch in anderer wasserwirtschaftlicher Hinsicht einschließlich Maßnahmen zur Verbesserung und Erhaltung des Selbstreinigungsvermögens, sofern das Landesrecht dies bestimmte.

Kein direktes Ziel der Gewässerunterhaltung war die Beachtung der Belange des Naturhaushaltes oder von Bild und Erholungswert der Gewässerlandschaft i.S. von § 28 WHG. Dieses waren und sind auch nach der Neufassung des Gesetzes Randbedingungen, die bei der Verfolgung wasserwirtschaftlicher Unterhaltungsziele zu beachten sind. Aus diesen Kriterien sowie aus der wasserwirtschaftlichen Generalklausel in § 1a WHG waren im Einzelfall die ökologischen Anforderungen für die Abflussregelung in einer konkreten Gewässersituation abzuleiten.

Nach jetziger Rechtslage bedeutet Gewässerunterhaltung auch die "Pflege und Entwicklung" des Gewässers. Beide Begriffe sind nicht Zwecke oder Ziele der Unterhaltung, sondern bezeichnen Mittel, Wege und Instrumente für die Erreichung der vorgenannten Ziele. Während die Pflege in Übereinstimmung mit dem klassischen Unterhaltungsbegriff die Erhaltung eines bestimmten Gewässerzustandes beschreibt, streben Maßnahmen der Entwicklung eine Hinführung auf einen positiven Zustand bzw. eine Verbesserung an. Die materiellen Vorgaben für beides, wohl aber insbesondere für eine Entwicklung, sind in den Bewirtschaftungszielen für oberirdische Gewässer in den §§ 25a - d WHG bzw. konkreter für die Flussgebietseinheit im Maßnahmenprogramm enthalten. Diese Bewirtschaftungsziele decken alle wasserwirtschaftlichen Belange ab.

Der gute ökologische Zustand eines Fließgewässers wird bei den hydromorphologischen Qualitätskomponenten durch die Kriterien wie Menge und Dynamik des Wasserabflusses (Wasserhaushalt) sowie Laufentwicklung, Variationen von Breite und Tiefe, Struktur und Bedingung der Uferbereiche (Morphologie) beschrieben, wobei Bedingungen vorliegen müssen, unter denen die für die biologischen Qualitätskomponenten geforderten Werte (Artenzusammensetzung und Artenhäufigkeit) erreicht werden können (vgl. Anhang V, Tz. 1.2.1 zu Art. 4 WRRL). Diese Ziele sind gerade auch durch Maßnahmen der Gewässerunterhaltung beeinflussbar. Die auch in der Neufassung von § 28 WHG erhaltene Ermächtigung der Länder, die Gewässerunterhaltung auch in anderer wasserwirtschaftlicher Hinsicht zu definieren, eröffnet die Möglichkeit, in den Landeswassergesetzen Aussagen zur ökologischen Pflege und Entwicklung der Gewässer zu treffen.

Die Pflege und Entwicklung der Gewässer auf ökologische Ziele hin entspricht auch der Entwicklung in der Praxis: Zahlreiche Unterhaltungsverbände haben sich bereits in Gewässerpflegeverbände umbenannt, um diesem ökologischen Anspruch Rechnung zu tragen. Unter anderem auch hierdurch wird die Abkehr von einer technisch-hydraulischen Gewässerunterhaltung dokumentiert.

Ein wichtiges Anliegen der Gewässerunterhaltungspflichtigen war das Bedürfnis nach Information und das Interesse an einer verbindlichen Festlegung, welche Unterhaltungsaufgaben nach der Neufassung des Gesetzes von ihnen zu erfüllen und wie diese zu finanzieren sind. Zum Teil ist hier auch eine Klarstellung in den Landeswassergesetzen gefordert worden.

Grundsätzlich kann Unterhaltung sowohl in einem positiven Tun als auch in einem Unterlassen bestehen. Passive Unterhaltung kann z. B. der Verzicht auf Uferbefestigungen oder das Belassen von durch Sukzession entstandenen Strukturen, wie Weidengebüsche am Ufer, sein (Erhalt der Eigendynamik).

Dabei dürfen Maßnahmen der Gewässerunterhaltung die Grenze zum Gewässerausbau nicht überschreiten. Ein Ausbau liegt dann vor, wenn ein rechtliches Zulassungsverfahren erforderlich ist, um die widerstreitenden Interessen abzuwägen und auszugleichen. Einem Ausbauverfahren unterliegen daher nicht nur Großobjekte, sondern auch weit weniger umfangreiche Maßnahmen, wenn dadurch die nach § 31 Abs. 2 und 5 WHG zu beachtenden öffentlichen Interessen oder Rechte Dritter nicht unerheblich betroffen werden können. Dies ist weniger für Maßnahmen im Rahmen der Pflege (Erhaltung), jedoch umso mehr für Maßnahmen der Entwicklung (Zustandsverbesserung) von Bedeutung. Unter diesem Vorbehalt kommen folgende Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen als Gewässerunterhaltung mit ökologischer Zielsetzung in Betracht:

• Anpflanzung von Ufergehölzen,

• Ersetzung von Fußfaschienen durch Bepflanzungen am Böschungsfuß,

• kleinräumige Umgestaltungen (z.B. Einbau von Kiesbetten, Störsteinen oder Uferbermen und Abflachungen der Ufer),

• Profilverbesserungen durch halbseitiges oder wechselseitiges Mähen,

• Ersetzung von einzelnen Sohlabstürzen durch den Einbau von Sohlgleiten,

• Pflege von Uferstreifen (in einzelnen Bundesländern, im Übrigen vgl. Tz. 2.3).

Wie diese beispielhafte Aufzählung zeigt, handelt es sich um eine nicht abschließende Anzahl sehr spezieller Einzelmaßnahmen. Eine Konkretisierung im Gesetz wäre daher kaum oder nur sehr pauschal möglich, was angesichts des von den Unterhaltungspflichtigen geäußerten Klarstellungsbegehrens wenig hilfreich wäre. Eine abschließende Definition der Begriffe "Pflege und Entwicklung" im Rahmen der Gewässerunterhaltung in den Wassergesetzen der Länder empfiehlt sich daher nicht.

3. Räumlicher Umfang der Unterhaltung

Die Unterhaltung erstreckt sich mindestens auf das Gewässer und seine Ufer (so z. B. § 90 NordrhWestfWG). Eine genaue räumliche Abgrenzung des Begriffs "Ufer" ist dabei in der Regel nicht gegeben. In einzelnen Bundesländern wird zum Ufer auch ein nicht näher abgegrenzter enger Uferstreifen gerechnet (so z.B. § 64 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LWG Rh-PfWG). Andere Landeswassergesetze z.B. § 38 Abs. 2 SchlHWG, § 69 Abs. 1 Nr. 2 SächsWG, § 62 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2 MeckVorpWG erweitern die Gewässerunterhaltung auf Flächen jenseits der Böschungsoberkante, z.B. auf nach Metern bemessene Gewässerrandstreifen (eine einheitliche Terminologie gibt es auch insoweit nicht) oder auf die Vorländer (so § 47 Abs. 1 BadWttbgWG). Maßnahmen auf Flächen jenseits der Böschungsoberkante eines Gewässers können nur dann Teil der Unterhaltung sein, wenn sie unmittelbar der Erreichung der Unterhaltungsziele dienen. Dies ist z. B. dann der Fall, wenn durch die Ausweisung eines Randstreifens (Uferstreifen, Gewässerrandstreifen) den chemischen, physikalischen und ökölogischen Wechselwirkungen zwischen Randstreifen und Gewässer Rechnung getragen werden soll. So kann z.B. durch Bepflanzung eine Beschattung des Gewässers erreicht werden (Verringerung der Eutrophierung, Reduzierung des Unterhaltungsaufwandes). Aufgrund der ökologischen Zielsetzung der WRRL dürfte sich der räumliche Geltungsbereich der Unterhaltung auf mehr Fläche außerhalb der Gewässer erstrecken als bisher. Um diese Fläche hinreichend bestimmt abzugrenzen, kann sich die Ausweisung von Randstreifen anbieten.

4. Naturnahe Unterhaltung in den Wassergesetzen der Länder

De lege lata haben sich die Wassergesetze der Länder seit Mitte der 80iger Jahre deutlich von einem rein technisch-hydraulischen Begriff der Gewässerunterhaltung, der sich auf die Unterhaltung des ordnungsgemäßen Zustandes für den Wasserabfluss beschränkt, fortentwickelt. Konkrete Vorgaben für ökologische Unterhaltungsmaßnahmen finden sich in den Wassergesetzen. In diesem Zusammenhang können z. B. genannt werden § 47 Abs. 1 BWWG, Art. 42 Satz 2 Nr. 3 BayWG, § 56 Abs. 1 Nr. 3 SaarlWG, § 35 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 HbgWG, § 64 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 und 3 sowie Abs. 3 RhPfWG (Erhaltung der biologischen Wirksamkeit der Gewässer bzw. Erhaltung und Förderung der ökologischen und landschaftsgestalterischen Funktion der Gewässer), § 67 Abs. 2 S. 2 ThürWG und § 98 Abs. 2 Nr. 2 NWG (Erhaltung bzw. Pflanzung standortgerechter Vegetation). Im nicht normativ geregelten Bereich gibt es Förderrichtlinien, Verwaltungsvorschriften sowie Ausbau- bzw. Unterhaltungshinweise wie z.B. die "Richtlinie für naturnahe Unterhaltung und naturnahen Ausbau der Fließgewässer in Nordrhein-Westfalen", Rd.-Erl. des Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft vom 6. April 1999 - IV B 8-2512-22898, die "Richtlinie zur naturnahen Unterhaltung und Ausbau von Fließgewässern" des Landes Sachsen-Anhalt von 1993, die "Rechtsgrundlagen der Gewässerunterhaltung" (Handbuch Wasser 2) des Ministeriums für Umwelt und Verkehr des Landes Baden-Württemberg, Stand 08/ 1996 und die Schulungsunterlagen der WBW-BW und der ATV-GFG.

Es lässt sich damit feststellen, dass bereits in der Vergangenheit bei der Gewässerunterhaltung auch ökologische Belange berücksichtigt worden sind (vgl. Tz. 2.1). Daher ist jedenfalls z. Zt. nicht erkennbar, dass der Katalog der Unterhaltungsmaßnahmen aufgrund der Neufassung des § 28 WHG im Hinblick auf die Begriffe Pflege und Entwicklung um bislang unbekannte Unterhaltungstechniken ergänzt oder erweitert werden muss.

2. Organisation, Aufgabenträger

Öffentliche Aufgaben in oder an Gewässern werden entweder von Wasser- und Bodenverbänden im Sinne des Wasserverbandsgesetzes und von sondergesetzlichen Wasserverbänden oder von Gemeinden und auch Kreisen wahrgenommen, soweit diese Aufgaben nicht beim Bund, bei den Ländern oder bei den Eigentümern liegen. Für die Wasser- und Bodenverbände spricht dabei neben ihrem speziellen wasserwirtschaftlichen Fachwissen hinsichtlich der Situation an kleinen und mittleren Gewässern auch ihre organisatorische Ausrichtung nach Gewässereinzugsgebieten. Für eine Wahrnehmung durch Gemeinden spricht ihre umfassende Zuständigkeit für Aufgaben des Allgemeinwohls auf der örtlichen Ebene und ihre größere Kompetenz in administrativen Fragen. Allerdings könnten überregionale Aufgabenträger eher eine Unterhaltung gewährleisten, die an den Zielen für das gesamte Gewässer ausgerichtet ist.

Zurzeit bestehen folgende Modelle für die Aufgabenträgerschaft:

• Wasser- und Bodenverbände mit dinglicher Mitgliedschaft
  Wasser- und Bodenverbände mit dinglicher Mitgliedschaft sind ganz überwiegend in Schleswig-Holstein, Niedersachsen und Bremen mit der Gewässerunterhaltung befasst. Verbandsmitglieder sind nur diejenigen Grund- und Anlageneigentümer, die von der Gewässerunterhaltung messbare Vorteile haben (Realprinzip). Die Kosten hierfür werden nach den Beitragsgrundsätzen des Wasserverbandsrechts auf diese Mitglieder umgelegt.

• Gemeinden
  In den westdeutschen und süddeutschen Bundesländern erfüllen in der Mehrzahl Gemeinden oder Zweckverbände die Aufgabe der Gewässerunterhaltung. Je nach landesrechtlicher Ausgestaltung können die Gemeinden zu den Kosten der Unterhaltung einzelne Personen heranziehen, z.B. gemäß Art. 47 Abs. 2 Nr. 3, Abs. 3 i.V.m. Art. 50 BayWG. Die Beiträge richten sich hierbei nach den Vorteilen der Unterhaltung für den Einzelnen bzw. nach der Erschwernis der Unterhaltung durch eine Anlage.

• Wasser- und Bodenverbände mit gemeindlicher Mitgliedschaft
  Verbandsmitglieder sind für die der Grundsteuerpflicht unterliegenden Flächen ausschließlich die Gemeinden. Lediglich für die Flächen, die der Grundsteuerpflicht nicht unterliegen, sind die unmittelbaren Besitzer die Mitglieder des Verbandes (z.B. in Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt und Brandenburg). Der Verband hat die gesamte Gewässerunterhaltung – also sowohl die Aufgaben der Abflusserhaltung als auch die dabei maßgeblich zu berücksichtigenden ökologischen Belange – sicherzustellen. Diese Aufgaben werden räumlich in Gewässereinzugsgebieten wahrgenommen, alle entstehenden Kosten von den o.g. Mitgliedern als Beiträge getragen. Eine Umlage auf die einzelnen Grundsteuerpflichtigen ist möglich. In einigen Ländern (so z.B. in Sachsen-Anhalt) werden Landeszuschüsse gezahlt, um die Beitragsbelastungen zu verringern und den ökologischen Anforderungen an die Gewässerunterhaltung Rechnung zu tragen.

• Sonderverbände
  Sondergesetzliche Wasserverbände sind in Nordrhein-Westfalen verbreitet. Sie können nach ihren jeweiligen Wasserverbandsgesetzen in ihrem Verbandsgebiet im Einvernehmen mit der mit der betroffenen Gebietskörperschaft oder dem Wasser- und Bodenverband sowie mit Genehmigung der Aufsichtsbehörde die Gewässerunterhaltung ("Unterhaltung oberirdischer Gewässer oder Gewässerabschnitte und der mit ihnen in funktionellen Zusammenhang stehenden Anlagen") im einem Gemeindegebiet übernehmen.

Mit der WHG-Novelle ist die Gewässerunterhaltung an den Bewirtschaftungszielen der WRRL auszurichten, wobei der Zustand der Gewässer nicht nur zu erhalten, sondern auch zu entwickeln ist. Dabei kann auf die bewährten Unterhaltungsmaßnahmen zurückgegriffen werden (vgl. Tz. 2.4). Die Aufgabe der Gewässerunterhaltung bliebt somit im Wesentlichen unverändert, insbesondere wird bei der Verfolgung der Bewirtschaftungsziele der WRRL der Rahmen des § 2 Nr. 1 WVG nicht überschritten. Auch kann der Unterhaltungsaufwand nach wie vor auf die Grundstückseigentümer als verbandsrechtlicher Vorteil umgelegt werden (vgl. Tz. 4). Vor diesem Hintergrund sind die bestehenden Organisationsformen weiterhin geeignet, die Aufgabe der Gewässerunterhaltung wahrzunehmen.

2. Kosten, Finanzierung/ Refinanzierung

Der sachliche Grund dafür, dass alle Grundstückseigentümer im Einzugsgebiet für die Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Wasserabflusses auch finanziell einstehen müssen, liegt darin, dass das von ihren Grundstücken abfließende Niederschlagswasser dem Gewässer zufließt und Unterhaltungsaufwand erzeugt. Ferner leitet das Gewässer die auftreffenden Niederschläge ab, was häufig eine Nutzung des Grundstücks überhaupt erst ermöglicht. Die Fortleitung des Wassers, d.h. also der Abfluss, stellt deswegen den Vorteil für den Flächeneigentümer dar.

Das Gewässer kann seine Abflussfunktion für alle Grundstückseigentümer nur dann verträglich erfüllen, wenn der Abfluss entsprechenden Regelungen unterliegt, weil sich die Verhältnisse in einem Gewässer in seinen verschiedenen Abschnitten (Ober-, Mittel, Unterlauf) gegenseitig beeinflussen. Der Zustand eines Gewässer in einem Teilabschnitt ist dann ordnungsgemäß, wenn er sich in die Gesamtverhältnisse am Gewässer einfügt. Der Vorteil für die Flächeneigentümer liegt danach in einem Abfluss, der im Sinne des § 28 WHG ordnungsgemäß ist. Ökologische Unterhaltungsanteile bringen einen Vorteil, wenn sie abflussbezogen sind. Außerdem können sie eine Minderung des Unterhaltungsaufwandes zur Folge haben. Im Übrigen können auch nach bisherigem Recht solche Kosten in die Umlage einbezogen werden, die in der wasserwirksamen Art und Weise der Herstellung des ordnungsgemäßen Wasserabflusses begründet sind und auf Maßnahmen entfallen, die wasserwirtschaftlich unmittelbaren Einfluss auf den ordnungsgemäßen Wasserabfluss haben. Umlagefähig sind alle Kosten für die wasserwirksamen Maßnahmen einschließlich solcher Zusatzkosten, die nur aus ökologischen Gründen (z.B. umweltschonende Materialien oder Herstellungsweisen) entstehen (vgl. OVG Münster, Urt. vom 15.09.1999 – 9 A 2736/ 96 = ZfW 2002, S. 118).

Zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Wasserabflusses nach dem Regime der WRRL gehört in Konsequenz dessen auch die Einhaltung der Anforderungen an einen guten Gewässerzustand, für den ggf. Maßnahmen, die sich auf die Gewässermorphologie auswirken, einen Beitrag zu leisten haben. Die dadurch entstehenden Kosten können auf die Grundstückseigentümer umgelegt werden, da ein Abfluss unterhalb der ökologischen Standards der WRRL nicht bewirtschaftungsgerecht ist.

Inwieweit diese Grundsätze auch auf Randstreifen anwendbar sind, richtet sich nach Landesrecht. Es bleibt dem Landesgesetzgeber unter den in Tz. 2.2 genannten Voraussetzungen unbenommen, einzelne gewässerökologische Maßnahmen, die abflusswirksam sind, als Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen im Rahmen der Gewässerunterhaltung auszuweisen.

1. Eine Definition der Begriffe "Pflege und Entwicklung" (§ 28 WHG n.F.) in den Wassergesetzen der Länder ist nicht erforderlich und wäre im Sinne einer abschließenden Regelung problematisch. Die bisherige Gesetzgebungspraxis einer beispielhaften Aufzählung ökologischer Unterhaltungsmaßnahmen (vgl. Tz. 2.4) ist weiterhin ein geeignetes Mittel zur Konkretisierung der Begriffe.

2. Neuartige Maßnahmen der Gewässerunterhaltung, die speziell durch die WRRL bzw. die Neufassung des § 28 WHG erforderlich werden, waren für den AK nicht erkennbar. Auch eine Notwendigkeit für grundsätzlich neue gesetzgeberische Lösungen (vgl. Tz. 2.4) war zumindest gegenwärtig nicht ersichtlich.
3. Die nach der WRRL erforderliche Gewässerunterhaltung kann vom Aufgabenrahmen her (§ 2 Nr. 1 WVG) und auch operativ von Wasser- und Bodenverbänden im Sinne des WVG erfüllt werden.
4. Eine rechtlich einwandfreie Umlage der Unterhaltungskosten auf die Grundstückseigentümer im Einzugsgebiet ist für die Aufwendungen zur Erhaltung des ordnungsgemäßen Abflusses, der auch Maßnahmen zur Erreichung des guten Zustandes umfasst, möglich.