Die in der EU-Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) geforderte flussgebietsbezogene Planung zur Gewässerbewirtschaftung erfordert Verwaltungsstrukturen, die über die bisher gewachsenen politischen Grenzen hinausgehen. Für die Festlegung der angemessenen Organisationsform ist entscheidend, dass die Ziele der WRRL erreicht werden können.

Die Umsetzung der EU-Wasserrah-menrichtlinie [l] führt zu einer Vielzahl neuer Anforderungen, die von der Wasserwirtschaftsverwaltung zu bewältigen sind. Es müssen nicht nur neue oder zusätzliche Daten gesammelt und verarbeitet werden, sondern die WRRL verlangt die Beschreibung und Bewertung der Gewässer sowie die Erstellung eines Maßnahmenprogramms, um die in Art. 4 der WRRL geforderten Umweltziele in jeder Flussgebietseinheit zu erreichen. Dies alles ist für jede Flussgebietseinheit in einem Bewirtschaftungsplan zusammenzufassen, der einer mehrstufigen Öffentlichkeitsbeteiligung zu unterziehen ist.

Die Mitgliedsstaaten haben bis zum 21. Dezember 2003 die für die Anwendung der WRRL zuständigen Behörden zu bestimmen (Art. 3 Abs. 7 i.V.m. Art. 24 Abs. l Satz l WRRL) und diese der Kommission bis zum 21. Juni 2003 mitzuteilen (Art. 3 Abs. 8 WRRL). Nach Anhang l der Richtlinie ist u.a. der rechtliche Status der zuständigen Behörden und ihre Zuständigkeiten zu beschreiben. Meldepflichtig sind nicht nur die Stellen, die für die Koordinierung der Aufgabenerfüllung innerhalb der Flussgebietseinheit sorgen, sondern auch diejenigen Stellen, die für die Umsetzung der Pläne und Programme verantwortlich sind.

Die zu bestimmenden Behörden müssen "geeignet" sein (Art. 3 Abs. 2 und Abs. 3 WRRL). In diesem Sinne geeignet ist eine Behörde nur dann, wenn über sie die Erreichung der Ziele der Richtlinie sichergestellt werden kann. Die Behördenstruktur hat die fristgerechte Aufstellung von kohärenten Flussgebietsplänen und Programmen sowie ihre praktische Umsetzung zu gewährleisten. Die Anforderung der Geeignetheit ist materiellrechtlicher und nicht organisationsrechtlicher Struktur. :, Wie sich aus der Legaldefinition des Art. 2 Nr. 16 WRRL ergibt, können "Behörde" im Sinne der Richtlinie eine oder mehrere Behörden sein. Bei der Bestimmung kann auf bestehende nationale oder internationale Stellen zurückgegriffen werden (Art. 3 Abs. 6 WRRL). Für internationale Flussgebietseinheiten wurde ausdrücklich geregelt, dass bestehende Strukturen, die auf internationale Übereinkommen zurückgehen, genutzt werden können. Die Richtlinie überlässt somit den Mitgliedsstaaten bei der organisatorischen Gestaltung auch eingedenk des Subsidiaritätsprinzips (Art. 5 EGV) einen weiten Gestaltungsspielraum. Der in der Richtlinie verwendete Begriff der "Behörde" setzt keine Behörde im organisationsrechtlichen Sinne mit eigener Rechtsfähigkeit voraus. Möglich sind auch andere Stellen, wenn sie nur erwarten lassen, das zuvor beschriebene Kriterium der Geeignetheit zu erfüllen.

Schließlich enthält das EG-Recht eine umfassende Koordinierungspflicht. Sowohl die Flussgebietspläne (Art. 13 Abs. 2 WRRL) wie auch die Maßnahmenprogramme (Art. 3 Abs. 4 WRRL) sind so zu koordinieren, dass sie in sich stimmig, kohärent sind (vgl. Nr. 14 der Erwägungsgründe WRRL). Für folgende Aufgaben besteht Koordinierungsbedarf:

• Ermittlung des Ist-Zustands der Flussgebietseinheit

• Bestimmung des Sollzustands und der Defizite

• Entwicklung von Maßnahmen, um den Sollzustand zu erreichen und Darstellung

• Erstellen des Bewirtschaftungsplans (Art. 13 WRRL) • Öffentlichkeitsbeteiligung Durchführung und Auswertung der mehrstufigen Öffentlichkeitsbeteiligung zum gesamten Bewirtschaftungsplan, wobei noch zu prüfen ist, ob und inwieweit sich aus der künftigen Plan-UVP-Richt-linie [2] sich zusätzliche Anforderungen ergeben. (Art. 14 WRRL)

Bei der zu findenden Organisation bietet es sich an, zwischen den Planungsaufgaben und den Umsetzungsaufgaben zu unterscheiden. Da die Umsetzung der in den Plänen und Programmen festzulegenden Aufgaben weitgehend über bereits vorhandene Instrumente des Wasserrechts erfolgen kann, liegt es nahe, die nach Landesrecht zuständigen Wasserbehörden mit der Umsetzung zu betrauen. Die dabei vom Staat zu erbringenden Kosten werden über die Landeshaushalte zu finanzieren sein.

Somit verbleibt Regelungsbedarf für die nationale und internationale Planung und Koordinierung. Dabei ist von folgenden Grundüberlegungen auszugehen:

Für die Festlegung der angemessenen Organisationsform ist zunächst die Anzahl der an der (inter-)nationalen Flussgebietseinheit beteiligten Länder und (Mitglieds-)Staaten von Bedeutung. Um die Spannbreite zu umreißen, sind beispielhaft die Flussgebietseinheit Warnow/Peene, an der nur 2 deutsche Länder beteiligt sind, und die Flussgebietseinheit Rhein, an der 9 Staaten und davon Deutschland mit 6 Ländern beteiligt sind, zu nennen. Je weniger Partner an einer Flussgebietseinheit beteiligt sind, desto weniger formalisiert und institutionalisiert kann die Koordination erfolgen. Wenn wie im Beispiel Warnow/Peene das Flusseebiet zu ca. 95% von einem Land abgedeckt wird, kann auf bestehende Behörden zurückgegriffen werden. Häufig wird jedoch eine gesonderte Koordinierungsstelle erforderlich sein.

Gemäß Art. 13 Abs. 5 WRRL können die Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete durch detailliertere Programme und Bewirtschaftungspläne für Teilgebiete (nach Anhang VII Nr. 8 Teileinzugsgebiete), Sektoren, Aspekte oder Gewässertypen ergänzt werden, die sich mit besonderen Aspekten der Wasserwirtschaft befassen. Teilgebiete können somit nur in Hinblick auf wasserwirtschaftliche Gegebenheiten und nicht nach Verwaltungsgrenzen gebildet werden. Sie müssen keineswegs die gesamte Fläche in einer Flussgebietseinheit abdecken. Hinsichtlich der Integration dieser Teilpläne und -programme in den Gesamtbewirtschaftungsplan und zur Harmonisierung mit eventuell angrenzenden Teilgebieten entsteht zusätzlicher Koordinierungsbedarf. Auch wenn Teilpläne entwickelt werden, ist die nach Art. 14 WRRL vorgeschriebene Öffentlichkeitsbeteiligung für den Gesamtplan durchzuführen. Eine weitergehende Öffentlichkeitsbeteiligung auf freiwilliger Basis wird sich in vielen Fällen anbieten.

Als mögliche Organisationsform für eine nationale Koordinierungsstelle ist die Errichtung eines Gremiums ohne Rechtsfähigkeit, eine Länderarbeitsgemeinschaft (ARGE) denkbar, die sich an den bestehenden Modellen, wie z. B. der ARGE Elbe oder der DEUKO zum Schutz des Rheins, orientiert. Die bestehenden Gremien treffen ihre Beschlüsse grundsätzlich einstimmig und arbeiten in der Regel nur Empfehlungen aus.

Die an einer Flussgebietseinheit beteiligten Länder könnten auch eine juristische Person des öffentlichen Rechts (Körperschaft, Anstalt) oder einen Planungsverband nach dem Beispiel der regionalen Planungsverbän-de errichten. Mit der Auswahl einer dieser Rechtsformen wäre allerdings zwingend die Übertragung hoheitlicher Befugnisse auf diese Stelle verbunden. Die Entscheidungen diese Gremien wären in dem Umfang der übertragenen Befugnisse verbindlich. Dieses Modell wird im Folgenden nicht weiter präzisiert, da die Übertragung hoheitlicher Befugnisse voraussichtlich politisch keine Akzeptanz finden würde.

Hinsichtlich der inneren Struktur einer Länderarbeitsgemeinschaft als Koordinierungsstelle empfiehlt es sich, zum einen eine ständige Arbeitsebene einzurichten, die den Großteil der Aufgaben erledigt, und zum anderen in größeren Abständen eine Länderkonferenz einzuberufen, die die sich bei der ständigen Arbeit ergebenden Problemfälle löst.

Ein Sekretariat/Geschäftsstelle sollte das "Management" für die Flussgebietseinheit übernehmen und die fachlichen Arbeiten der Länder zusammenführen und abgleichen und länderübergreifende Entscheidungen vorbereiten.

Die Besetzung sollte möglichst flexibel sein. Die zu erledigenden Aufgaben, d.h. insbesondere die Erarbeitung des ersten Bewirtschaftungsplans, erscheinen aus heutiger Sicht aufwändiger als spätere Aktualisierungen. Die Flexibilität könnte vor allem dadurch erreicht werden, dass das Personal der Geschäftsstelle im Wege der Abordnung von Beamten oder Angestellten durch die Länder gewonnen wird. Hier könnten Vertreter. der Obersten Wasserbehörden oder auch von nachgeordneten Behörden mit praktischen Erfahrungen vor Ort für eine effiziente Aufgabenerfüllung sorgen. Andererseits wäre auch denkbar, neues Personal über ein Land nur für die Geschäftsstelle einzustellen und abzuordnen. Auf diese Weise wäre ggf. eine höhere Kontinuität zu gewährleisten. Um die trotzdem nötige Flexibilität zu sichern, könnten Zeitverträge abgeschlossen werden.

Der Sitz eines solchen "Sekretariats" bzw. einer solchen "Geschäftsstelle" könnte entweder bei einer der obersten Wasserbehörden eines der beteiligten Länder - organisatorisch ausgegliedert - oder unabhängig von einer existierenden Behörde z.B. an einer strategischen Schnittstelle innerhalb der Flussgebietseinheit sein.

Denkbar wäre, dass der Vorsitz von den Ländern abwechselnd geführt wird und damit möglicherweise auch der Sitz des Sekretariats/der Geschäftsstelle wechselt. Ein Wechsel könnte z.B. nach der Erstellung eines Bewirtschaftungsplans bzw. der Aktualisierung des Plans stattfinden, d.h. alle 6 Jahre.

Hinsichtlich der Finanzierung könnte zwischen Personal und Sachaufwand unterschieden werden. Beim Personal wäre z.B. vorstellbar, dass jedes Land die von ihm abgeordneten Bediensteten weiter bezahlt. Andererseits wäre auch denkbar, dass die Personalkosten der Geschäftsstelle anteilig durch die Länder nach einem noch zu bestimmenden Schlüssel getragen werden. Der Verteilungsschlüssel könnte sich am "Anteil" des Landes an der jeweiligen Flussgebietseinheit, an der Größe oder der Einwohnerzahl eines Landes, an der Länge der Oberflächengewässer der Flussgebietseinheit in einem Land oder an einer Kombination mehrerer Kriterien oder am Königssteiner Schlüssel ausrichten. Entsprechendes gilt für den Sachaufwand.

4.2. Entscheidungsgremium: Länderkonferenz / "Flussgebietsrat"

Zur Lösung von Konflikten, die auf der Arbeitsebene nicht ausgeräumt werden können, erscheint es erforderlich zu sein, für die einzelnen (Teil-) Flussgebietseinheiten eine Konfliktlösungsebene zu errichten. Als Teilnehmer kämen aus deutscher Sicht grundsätzlich die Abteilungsleiter der Obersten Wasserbehörden der jeweiligen Länder in Betracht. Auf dieser Ebene müssten sich die meisten Fragen formeller und inhaltlicher Art lösen lassen. In besonderen Fällen - z.B. bei kostenintensiven Maßnahmen -wäre auch denkbar, dass die Ministerinnen und Minister strittige Fragen entscheiden.

Denkbar wäre zum einen je nach Bedarf im Einzelfall die Teilnehmer dieser Konfliktlösungsebene zu bestimmen. Andererseits könnte auch ein fester "Flussgebietsrat" installiert werden, der in regelmäßigen Abständen (vierteljährlich, halbjährlich) zusammentritt. Die Möglichkeit, außerordentliche Sitzungen einzuberufen, sollte daneben bestehen. Auf diese Weise würde die Terminplanung erleichtert und gesichert, dass Entscheidungen nicht aus organisatorischen Gründen verzögert werden.

4.3. Aufgaben des Sekretariats / der Geschäftsstelle

Es sollte auf jeden Fall festgelegt werden, dass das Sekretariat/die Geschäftsstelle im Rahmen des "Managements" den beteiligten Ländern Vorgaben organisatorischer Art machen kann, um eine fristgerechte Erledigung der Aufgaben aus der WRRL sicherzustellen. Bei Vorgaben inhaltlicher Art wie z.B. dem Format oder der Detailtiefe von Daten sollte maßgeblich auf europa- oder bundesweite Vorgaben abgestellt werden.

Daraus ergeben sich folgende Schwerpunktaufgaben der Geschäftsstelle:

• Erstellung von Zeit- und Arbeitsplänen

• Sammlung und Zusammenfassung (auch Abgleich und Abstimmung) der Arbeitsergebnisse der beteiligten Stellen zu den von der WRRL geforderten Analysen und Bestandsaufnahmen (Ist-Zustand), zu den Zielbestimmungen (Sollzustand) und zu den zur Zielerreichung erforderlichen Maßnahmenprogrammen und Bewirtschaftungsplänen einschließlich der Vorbereitung der Vorlage bzw. der Berichterstattung an die Kommission (Unterstützung der insoweit bestehenden Aufgaben ggf. vorhandener internationaler Koordinierungsstellen),

• in Einzelpunkten, soweit erforderlich, flussgebietsspezifische Ergänzungen zu den europa- und bundesweit einheitlichen Vorgaben,

• Unterstützung des Abgleichs in internationalen Flussgebietseinheiten und zwischen verschiedenen Flussgebietseinheiten,

• Entwicklung gemeinsamer Strategien für die Information der Öffentlichkeit (in Abstimmung mit der ggf. bestehenden internationalen Koordinierungsstelle).

Die Aufgabenverteilung zwischen Koordinierungsstelle und den Ländern bzw. deren Wasserwirtschaftsverwaltungen folgt damit dem "bot-tom-up"-Ansatz. Die Vorgaben werden zwar bundesweit bzw. von der Koordinierungsstelle vorgegeben. Die darauf beruhenden Arbeiten müssen jedoch von den Behörden vor Ort erledigt werden. Die Abstimmung innerhalb der Länder richtet sich nach den allgemeinen Regeln. Die Ergebnisse werden dann von den Länderbehörden an die Koordinierungsstelle weitergeleitet, die ihrerseits nach Abgleich- und Abstimmungsprozessen mit den regional zuständigen Behörden ihre zusammengefassten Ergebnisse bei internationalen Flussgebietsgemeinschaften an die internationale Koordinierungsstelle weiterleitet.

Ziel sollte es sein, die Aufgaben schon auf Arbeitsebene einvernehmlich zu erledigen. Bei Streitfragen sind mehrere Lösungsmöglichkeiten auszuarbeiten und die Vor- und Nachteile des jeweiligen Lösungsmodells herauszuarbeiten. Sollte sich daraufhin eine einvernehmliche Lösung auf der Arbeitsebene dennoch nicht erzielen lassen, erleichtern die vorbereitenden Arbeiten die Entscheidung auf der Konfliktlösungsebene (Länderkonferenz).

4.4. Entscheidungsfindungsmodus / Konfliktlösung

Für strittige Fragen bei der Koordinierung ist ein "Entscheidungsfindungsmodus" zu vereinbaren. Dazu sind für die Konfliktlösungsebenen verschiedene Modelle denkbar. Hier entscheidet sich, ob und in welcher Weise die Länder auf ihre originäre Entscheidungsbefugnis zu Gunsten einer Konsensfindung verzichten:

• Es könnte das Einstimmigkeitsprinzip Anwendung finden. Die Entscheidungen wären klar, aber nicht in allen Fällen würde eine Entscheidung gefällt. Um auch Vertragsverletzungsverfahren zu vermeiden, müsste darauf vertraut werden, dass innerhalb der vorgegebenen Fristen eine Einigung zu erzielen ist.

• Streitfälle könnten auch mit der einfachen oder qualifizierten Mehrheit entschieden werden. In diesem Fall könnten einzelne Länder überstimmt werden und müssten damit Maßnahmen ausführen oder finanzieren, die ihren Vorstellungen zuwiderlaufen. Die Frage der Stimmgewichtung wäre auch von Bedeutung: jedes Land könnte eine Stimme haben, es könnte ein Gewichtung nach der Landesgröße, der Bevölkerungsanzahl, dem Anteil des Landes an der Flussgebietseinheit oder eine Orientierung an der Stimmgewichtung im Bundesrat in Betracht kommen.

• Es könnte grundsätzlich nach dem Mehrheitsprinzip entschieden werden, für bestimmte Fälle könnte jedoch ein Vetorecht vorbehalten werden, um besondere Länderinteressen zu wahren.

• Formelle Fragen könnten nach dem Mehrheitsprinzip entschieden werden, materielle Fragen hingegen nach dem Einstimmigkeitsprinzip. Allerdings könnte die Eingruppierung der Fragen in die beiden Kategorien möglicherweise zum Streitfall werden.

• Das Einstimmigkeitsprinzip könnte für den Fall, dass eine Entscheidung nicht zu Stande kommt, mit einem Schiedsverfahren kombiniert werden, dessen Ergebnis dann für die beteiligten Streitparteien bindende Wirkung entfaltet. Hier könnten die Erfahrungen internationaler Flussgebietseinheiten genutzt werden.

4.5. Rechtsform für die Vereinbarung einer Länderarbeitsgemeinschaft

Die gewählte Form der Zusammenarbeit kann je nach Regelungsinhalt entweder in einem Verwaltungsabkommen oder einem Staatsvertrag erfolgen.

Ein Staatsvertrag ist erforderlich, wenn die Länder Hoheitsbefugnisse abgeben (z.B. durch Einführung des Mehrheitsprinzips oder Unterwerfung unter bindende Beschlüsse einer Schiedsstelle) oder Regelungen mit direkter Drittwirkung (z.B. einheitliche normative Regelungen) getroffen werden. Ein Verwaltungsabkommen ist ausreichend, um eine interne Selbstbindung der Regierungen der Länder herbeizuführen.

Die Verpflichtung zur Erreichung der in der WRRL festgelegten Umweltziele über die Bewirtschaftungspläne und Maßnahmenprogramme wird sich aus dem Wasserhaushaltsgesetz und den Landeswassergesetzen ergeben; ansonsten wäre sie in einem Staatsvertrag festzulegen.

Für internationale Flussgebietseinheiten ergeben sich zusätzliche Anforderungen, auf die dieser Beitrag nicht eingeht.

Die Wasserrahmenrichtlinie belässt den Mitgliedsstaaten erhebliche Gestaltungsspielräume für die Festlegung der angemessenen Organisationsform. Entscheidend ist, dass die Erreichung der Ziele der WRRL erwartet werden kann. Sind an einer Flussgebietseinheit mehrere Staaten und Länder beteiligt, bietet sich für die Koordinierungsaufgaben als Organisationsform eine nicht rechtsfähige Länderarbeitsgemeinschaft an.

Im Gegensatz zu der Auffassung von breuer [3] ist mit der Wasserrahmenrichtlinie kein Eingriff in die Verwal-tungsorganisation mit systemverändernder Tiefe verbunden.

Dr.Rolf Hagenguth

Ministerialrat im Umweltministerium Mecklenburg-Vorpommern, Obmann des LAWA-Ausschusses Recht Schlossstraße 6-8 19063 Schwerin

Dem Aufsatz liegt ein Vortrag des Verfassers auf dem Symposium der Länderarbeitsgemeinschaft Wasser am 13./14.12.2000 in Schwerin zum gleichen Thema zu Grunde. Die Darstellung basiert auf den Ergebnissen des von der LAWA eingerichteten Unterausschusses zur rechtlichen Umsetzung der WRRL.